Regulation政策法規
深圳市綜合配套改革總體方案(全文)
為深入貫徹黨的十七大精神，認真落實《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（２００８－２０２０年）》，在新形勢下繼續發揮經濟特區改革開放的引領作用，推動深圳市實現科學發展，特制定本方案。
一、綜合配套改革的總體要求
綜合配套改革的指導思想是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，充分發揮經濟特區的“窗口”、“試驗田”、“排頭兵”和示范區作用，繼續解放思想，堅持改革開放，勇于自主創新，推動科學發展，促進社會和諧。統籌規劃，重點突破，全面推進綜合配套改革，爭當科學發展的示范區、改革開放的先行區、自主創新的領先區、現代產業的集聚區、粵港澳合作的先導區、法治建設的模范區，強化全國經濟中心城市和國家創新型城市地位，加快建設國際化城市和中國特色社會主義示范市。
綜合配套改革的基本思路是：過去已進行的改革要繼續深化，當前中央已作出部署的改革要率先推進，符合未來發展方向的改革要積極探索。按照國家改革發展的戰略部署，做到“四個先行先試”：一是對國家深化改革、擴大開放的重大舉措先行先試；二是對符合國際慣例和通行規則，符合我國未來發展方向，需要試點探索的制度設計先行先試；三是對深圳經濟社會發展有重要影響，對全國具有重大示范帶動作用的體制創新先行先試；四是對國家加強內地與香港經濟合作的重要事項先行先試。力爭在重要領域和關鍵環節取得新的突破，在全國率先形成科學發展的體制機制，為發展中國特色社會主義創造新鮮經驗。
二、深化行政管理體制改革，率先建成公共服務型政府
基本思路：
以轉變政府職能為核心，全面創新行政管理體制，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、廉潔高效轉變，努力建設人民滿意的服務型政府。
改革重點：
（一）轉變政府職能，完善管理體制。按照職能有機統一的原則，優化政務流程，整合政府機構，完善大部門管理體制，實現政府職能、機構與人員的合理配置。建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。實現決策相對集中，執行專業高效，監督有力到位。
（二）嚴格依法行政，建設法治政府。探索建設法治政府的有效途徑，建立法治政府考評指標體系，加強程序設計和程序保證，嚴格規范行政執法行為，規范行政處罰權的實施機制。完善行政復議制度和政府責任體系，建立行政問責制。繼續深化行政審批制度改革，減少和規范行政審批。進一步健全政府決策的公開征詢機制，拓寬民意渠道，堅持民主決策，切實加強社會公眾對政府的監督。完善政府信息發布制度，提高政府工作透明度和公信力。
（三）探索城市行政區劃及管理體制改革。適當調整行政區劃，推進精簡行政層級改革試點，縮短管理鏈條，提高行政效率，實現一級政府三級管理，創新現代城市管理模式，提高城市精細化管理水平。
（四）創新公務員管理制度。實施公務員職位分類管理，建立健全公務員職位說明書制度，對公務員中專業性較強的職位和輔助性職位實行聘用制。探索實行公務員能進能出、能上能下的管理體制。進一步深化公安隊伍專業化改革，完善相關配套政策。
（五）深化事業單位改革。在事業單位分類改革的基礎上，進一步推進政事分開、管辦分開，規范政府提供公共服務的領域、標準和方式，深化事業單位人事制度、社會保障制度和收入分配制度改革，創新事業單位內部管理制度和運行機制，開展事業單位法定機構改革試點。
三、全面深化經濟體制改革，率先建立完善的社會主義市場經濟體制
基本思路：
堅持社會主義市場經濟改革方向，深化經濟體制改革，進一步完善土地、財稅、金融等基礎性經濟制度，更大程度地發揮市場在資源配置中的作用，加快形成統一開放、競爭有序的市場體系，率先建立完善的社會主義市場經濟體制。
改革重點：
（一）完善要素配置的體制機制。強化市場在資源配置中的基礎性作用，探索政府產業政策與市場機制有機結合的新途徑，提高政府財政性資金和各類生產要素配置的透明度，綜合運用財政、金融、價格、土地、環保等手段，形成轉變經濟發展方式的長效機制。
（二）深化財政體制和稅制改革。按照實現基本公共服務均等化的要求，抓緊改革財政體制和運行機制，加快建立公共財政體系，促進特區內外協調發展。深化預算制度改革，實現公共產品供給均衡化。加強行政機關資金使用責任審計，強化預算管理和監督，切實降低行政成本。開展地方稅制綜合改革試點。
（三）深化投融資體制改革。加強對政府投資項目的管理，加快推行代建制。建立和完善社會投資項目核準備案制度，減少社會投資項目核準事項，進一步放開社會投資領域。深化城市公用事業改革，建立多元化的投資機制和規范高效的運營機制，逐步放開公用事業的建設和運營市場。創新公用事業監管模式，構建政府、公眾和社會三方共同參與、有機結合的監管評價體系。
（四）建立金融改革創新綜合試驗區。進一步發揮深圳證交所的作用，發展壯大中小企業板市場，積極支持在深圳設立創業板市場和場外交易市場，加快構建多層次資本市場。探索在深圳設立本外幣債券市場，大力發展期貨交易，整合規范發展各類產權市場。支持銀行、證券、保險、基金、期貨等機構在符合有關法律法規及行業監管要求的基礎上，創新金融品種和經營模式，積極探索房地產、高速公路、碼頭、電力等資產證券化。加快發展金融后臺服務產業，建設輻射亞太地區的金融后臺服務基地。積極探索發展創業投資引導基金、股權投資基金，發展小額貸款公司和民營中小銀行，完善中小企業融資服務體系。探索建立加強金融監管的有效模式，防范和化解金融風險。
（五）深化土地管理制度改革。深化土地資源的市場化配置，建立全方位的土地資產市場，促進土地資源有效流轉和優化配置，加快包括工業樓宇在內的房地產流轉。創新產業用地模式，合理控制土地開發強度，實行產業用地出讓年期彈性化，探索產業用地租售并舉的多元化供應方式。立法保護生態用地和基本農田，探索建立保護補償機制。加快解決土地房產歷史遺留問題，努力探索現代都市農業發展和農村城市化地區發展的新途徑、新方法。嚴格規范土地征收征用制度，完善利益補償機制。
（六）繼續推進企業改革。加快國有經濟戰略性調整，完善國有產權制度，創新國有資產運營和管理模式，健全法人治理結構。深化國企內部改革，完善國企管理人才市場化、國際化的選拔管理機制，規范薪酬體系，完善投資項目的績效考核和獎懲機制，強化國有企業負責人的離任審計和責任追究制度。加快推進集體股份合作經濟改革與發展。進一步放寬中小企業、非公經濟的市場準入，合理引導中小企業、非公經濟進入金融服務、公用事業、基礎設施建設等領域。按照平等保護物權的原則，形成各種所有制經濟公平競爭、共同發展的新格局。
（七）深化市場監管體制改革。進一步強化市場監管，形成開放有序的市場經營環境。支持建立完善行業信用信息系統，加快建立統一的信用信息共享平臺，培育和發展社會信用服務機構，推進社會信用體系建設。建立政府采購、產業政策等與企業的信用等級掛鉤制度，建立失信懲戒和守信激勵機制。
四、積極推進社會領域改革，加快構建社會主義和諧社會
基本思路：
堅持以人為本，著力推進以改善民生為重點的社會領域改革；完善社會管理制度，創新社會管理方式，擴大和改善公共服務，形成多元化的公共服務供給模式，盡快實現基本公共服務均等化，提升民生凈福利水平；培育發展社會組織，加快法治城市建設，努力建設社會主義和諧社會。
改革重點：
（一）爭創國家教育綜合改革示范區。積極進行教育綜合改革試點。探索并完善教育管理體制和辦學體制。合理配置義務教育辦學資源，推進義務教育均衡發展，逐步解決常住人口子女平等接受義務教育問題。加大對深圳大學的支持力度，進一步擴大辦學自主權，推進治理模式改革，創新內部管理體制和運行機制，努力把深圳大學辦成高水平、有特色的一流大學，為高等教育跨越式發展探索新途徑、新方式。加強與港澳和國外教育特別是高等教育合作，引進港澳和國外知名學校來深圳合作辦學，提升教育國際化水平。以加快中等職業教育為重點，大力發展職業教育，探索各級各類教育溝通銜接的有效機制。科學規劃并辦好外籍人員子女學校和港澳人士子弟學校。深化辦學體制改革，支持民辦教育健康發展。
（二）推進醫藥衛生體制改革。實行政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開。開展公立醫療機構和藥品流通體制改革試點，完善社區衛生服務，規范基本醫療服務的范圍、標準和提供方式。完善醫療保險制度。進一步放開醫療市場，引進境外資本發展醫療衛生事業，積極促進非公醫療衛生機構的發展，形成投資主體多樣化的辦醫體制，加強對社會醫療機構的支持和監督。有效增加基本醫療服務供給，逐步形成由政府提供公益性基本醫療服務、市場提供個性化和高端醫療服務的格局。建立健全醫師資質管理和個人執業制度。鼓勵推進中醫臨床研究和中醫管理體制改革，發展和弘揚中醫事業。完善公共衛生服務體系，提供安全、有效、方便、價廉的基本醫療衛生服務。
（三）深化就業、社會保障、收入分配和住房制度改革。統一規范人力資源市場，加快建立健全就業公共服務體系，實施創業帶動就業工程，完善困難群眾的就業援助制度，促進充分就業。健全勞動關系調整機制和欠薪保障機制，依法維護勞動者權益和社會穩定。深化社會保障體系改革。按照國家規定探索社保基金保值增值的有效機制。加強社會保險經辦機構、社會救助與社會福利綜合服務體系等公共服務設施建設。深化收入分配制度改革，逐步提高勞動報酬在初次分配中的比重，切實增加和維護居民的財產性收入，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重。深化住房制度改革，完善以廉租房、公共租賃住房和經濟適用住房為主體的住房保障體系，建立健全住房公積金制度。
（四）深化文化管理體制改革和完善公共文化服務體系。以增強文化發展活力為重點，完善扶持公益性文化事業、鼓勵文化創新的政策措施，全面提升文化軟實力。穩步推進文化市場的開放，鼓勵社會力量積極參與公益性文化建設。積極探索政府主導與發揮市場作用有機統一的文化事業和文化產業發展機制，深化國有文化資產管理體制改革，進一步增強國有文化企業集團的影響力。條件成熟時按程序設立文化產業投資基金，建立文化產權交易中心。培育文化產業骨干企業和新的文化業態，打造一批在國內外有重要影響的文化品牌，提高“文博會”的國際化、專業化水平，使深圳成為中國文化“走出去”的重要基地。加快設計之都建設，把深圳建成有國際影響力的文化創意中心。營造創新文化氛圍，不斷增強文化的競爭力、吸引力和凝聚力，在全社會形成面向世界、面向未來、具有鮮明特色的社會主義先進文化。
（五）創新社會管理體制，大力培育發展社會組織。推進基層社會管理體制改革，加強基層民主建設，增強基層自治功能。健全社區管理體制，擴大并規范社區居民參與社區管理的方式和渠道，構建社區公共資源共享機制和綜合治理機制。結合行政管理體制改革，充分發揮社會組織作用，將各部門可由社會組織承擔的事項，交由社會組織承擔，加快建立和完善政府向社會組織購買服務的制度。推進社會組織登記管理制度改革，進一步完善對社會組織的管理，形成政府與社會組織功能互補、相互協調的社會管理網絡。加強社會工作人才隊伍建設，率先探索建立現代社工制度。統籌人口規劃和人口政策，創新人口管理方式和手段，全面推行“居住證”制度。改革和調整戶口遷移政策，創新流動人口管理機制，優化人口結構，為全國流動人口管理和戶籍制度改革探索新路。完善信訪維穩工作機制和突發事件應急管理機制，健全城市公共安全和社會治安防控體系。
（六）積極推進依法治市，率先建成社會主義法治城市。整合立法資源，實行政府規章的集中起草，堅持科學立法、民主立法。積極研究將經濟特區范圍延伸至深圳全市，解決“一市兩法”問題。在中央統一領導下積極穩妥地推進司法體制和工作機制改革，抓住影響司法公正、制約司法能力的關鍵環節，進一步解決體制性、機制性、保障性障礙，優化司法職權配置，規范司法行為，加強權力監督制約，維護社會穩定，促進社會和諧。
五、完善自主創新體制機制，加快建設國家創新型城市
基本思路：
把自主創新作為城市發展的主導戰略，完善自主創新的體制機制和政策環境，優化配置創新資源，提高創新能力，推進核心技術的自主創新，實現電子信息、生物、新材料、新能源、航空航天、環保、海洋等產業技術的跨越式發展，打造國際化高技術產業基地，率先建成國家創新型城市，成為有國際影響力的創新中心。
改革重點：
（一）構建開放型創新體系。加強區域合作與國際合作，廣聚境內外創新資源，引導創新要素向企業集聚，構建以市場為導向、企業為主體、產學研結合的城市創新體系。推動深圳國家高新技術產業園區轉型升級，努力建設世界一流高科技園區。支持企業與高等院校、科研院所共建高水平的技術研發機構和產學研基地。鼓勵企業擴大國際合作，設立境外研發機構，鼓勵企業申請并合法使用境內外知識產權。強化深港科技合作，構建深港創新圈，建設深港技術創新合作基地和香港高校深圳產學研基地，促進兩地在科技、產業等方面的深度合作與融合。積極開展多邊和雙邊國際科技合作，承接跨國公司研發中心轉移。
（二）促進創新資源高效配置。在深圳布局建設一批具有國際先進水平、對我國經濟社會發展具有顯著作用的重大科技基礎設施、重要科研機構和重大創新能力建設項目。加快建設華南超級計算中心、深圳國家高技術產業創新中心、深圳產業創新研究院。建設一批國家重點實驗室、工程（技術）中心、工程實驗室等區域創新支撐平臺。支持產學研合作和區域聯合承擔國家重大科技專項，強化知識產權工作機制。建設一批國家高技術產業化示范工程。
（三）完善創新服務體制。優化整合財政資源，加大財政資金投入，重點支持國家戰略性重大科技研發項目、競爭前技術、共性技術的研究和公共平臺建設，扶持一批面向產業和服務社會的新型公共研發機構、創新服務機構和成果轉化機構。大力培育和發展技術評估、技術轉移、產權交易等各類中介服務機構，引導其向專業化、規模化和規范化方向發展。發揮政府和中介組織在促進科技成果交易中的作用，將深圳發展為國際化科技成果交易中心。完善創新創業融資環境，鼓勵發展創業投資。加大自主創新產品的政府采購力度。
（四）創新人才管理體制。整合人才管理職能，創新人才引進、培養、評價、任用、激勵和服務保障機制，徹底打破人才身份限制，促進人才合理有序自由流動。開展外國專家工作許可證審批發放和組織涉外培訓工作。改革科技獎勵制度，突出政府科技獎勵的重點，鼓勵和規范社會力量設獎。營造吸引全球創新人才的制度環境。
（五）深化知識產權管理體制改革。積極探索大知識產權管理體制，強化知識產權保護，完善知識產權行政執法與司法保護機制。建立知識產權交易中心。支持開展行業、國家和國際標準的制定工作，加快創新成果的知識產權化。建立和完善知識產權人才評價體系。建立知識產權預警機制，開展知識產權維權援助工作，創新知識產權公共服務平臺。
六、以深港緊密合作為重點，全面創新對外開放和區域合作的體制機制
基本思路：
堅持以開放促改革、促發展。以深港合作為重點，大力推進對內對外開放；推動區域間要素流動便利、城市功能互補，積極主動參與國際分工；創新對外經貿發展方式，率先建立全方位、多層次、寬領域、高水平的開放型經濟新格局，形成與國際接軌、有中國特色的開放型體制機制。
改革重點：
（一）全面推進深港緊密合作。在粵港澳合作的框架下，進一步鞏固合作基礎，拓寬合作領域，創新合作方式，完善合作機制。通過全面推進深港緊密合作、融合發展，提升城市功能，優化生產力布局，增強輻射帶動能力，在粵港澳共同打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群中發揮主力軍作用，為粵港澳成為全球最具核心競爭力的大都市圈之一提供強有力的支撐。與香港功能互補，錯位發展，推動形成全球性的物流中心、貿易中心、創新中心和國際文化創意中心。積極開展粵港澳貨物貿易人民幣結算試點。加強金融合作，鞏固和提升深港在全球金融競爭中的地位。加強海空港航運合作，加快深港機場合作進程，進一步加強深港在高端航運服務領域的合作與融合，打造世界級的港口群，支持建設具有全球資源配置功能的物流樞紐、亞太地區最重要的多式聯運中心和供應鏈管理中心。加強深港商貿合作，創新商業模式，共同打造具有商業貿易、展示推廣、旅游休閑等功能的國際商貿中心。加強深港社會、文化、科技、教育、衛生等領域的合作，加快推進深港城市規劃和交通、信息、能源等重大基礎設施的對接和建設，實現資金、貨物、信息等要素流動更加便捷和安全有序，加快實施深圳居民往來香港的便利措施。更加注重借鑒港澳辦事規則和運行機制，不斷探索合作的新途徑、新形式、新載體。加快推進前后海地區的規劃建設和體制創新，作為加強與港澳合作和參與東盟自由貿易區合作的重要載體。健全深港澳打擊走私合作機制，促進經濟健康發展。
（二）創新對外經貿發展方式。進一步深化涉外經濟管理體制改革，實現涉外經濟管理與國際慣例對接，促進貿易和投資便利化。深化口岸管理體制改革，探索海關、檢驗檢疫、邊檢等口岸查驗方式創新，實施單一窗口或“一站式”通關模式，規范口岸物流、客流管理，加大口岸基礎設施建設力度，加快“大通關”進程。整合口岸信息資源，推進“電子口岸”建設。加快外貿增長方式轉變，積極培育自主出口品牌，鼓勵高技術含量、高附加值產品出口。大力扶持和培育本土跨國公司。率先實現出口加工制造業的優化升級。探索完善服務貿易統計和監管體系。積極承接國際離岸服務外包，建設具有國際競爭力的服務外包基地城市。創新招商引資機制，鼓勵支持跨國公司在深圳設立區域性總部。加快前海灣保稅港區建設充分發揮保稅區等海關特殊監管區域的功能作用，提高運行質量和效益。
（三）積極推進區域合作。充分發揮深圳作為全國經濟中心城市的輻射帶動作用，積極推進“深惠莞”緊密合作，全面提升珠江口東岸地區整體競爭能力。探索支持城市群發展的相關政策，加快建設輻射周邊地區的快速綜合交通運輸體系，加強與省內城市之間的分工協作和優勢互補。立足國內拓展發展新空間，加強與內地全方位、多層次、寬領域的經濟合作。大力實施“走出去”戰略，支持企業到境外設立研發、生產基地，開展跨國并購，探索建立境外經貿合作園區，進一步擴大與東盟的合作。
（四）積極主動應對開放風險。加強外貿運行預警體系建設，健全貿易摩擦應對機制。建立產業安全監測系統，引導和規范外資并購健康發展，確保國家經濟安全。健全“走出去”應急保障機制，支持企業建立海外投資風險防范制度，規避跨國經營風險，實現對外開放的規范、有序、可控。
七、建立資源節約環境友好的體制機制，加快建設國家生態文明示范城市
基本思路：
以建設國家循環經濟城市和生態文明示范城市為目標，建立健全土地節約集約利用制度，形成有利于節約資源能源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式，完善促進資源節約、環境友好的體制機制，探索中國特色生態文明發展模式。
改革重點：
（一）探索建立環境資源的綜合管理機制。推進環境資源管理體制改革，按照環境資源保護的整體性特征和一體化要求，整合環境資源的管理職能，構建職能有機統一的大部門環境資源管理體制，建立環境保護和資源利用的統籌協調機制，實現統一規劃、統一建設、統一標準，優化環境資源配置。
（二）建立資源節約、環境友好的激勵和約束機制。充分利用市場化手段推進節能減排，探索建立反映市場供求狀況、資源稀缺程度和環境損害成本的資源價格形成機制，健全資源有償使用制度和生態環境補償機制，完善節約水、電、煤、油、氣等的價格激勵機制。積極發展低碳經濟，推動實施“綠色信貸”、“綠色貿易”和“綠色保險”等環保經濟政策。積極深化水資源管理體制改革加強水資源保護，完善鼓勵節水政策。探索建立排污權交易制度和環境權益交易服務中心，形成有利于循環經濟發展的體制機制。完善節約集約用地評價指標體系，建立節約集約利用土地的長效機制。
（三）探索適應經濟增長的生態發展模式。充分發揮財政資金在資源節約型和環境友好型社會建設中的引導作用，建立政府、企業和社會的多元化投入機制，吸引和鼓勵社會資本及外資參與環境基礎設施建設。加快環境基礎設施建設和運營的市場化改革。完善政府綠色采購制度，促進環保技術創新和綠色經濟發展。
八、組織實施
（一）加強組織領導。綜合配套改革是一項復雜的系統工程，為了加強統籌協調，成立深圳市綜合配套改革領導小組，負責組織實施本方案。建立國家發展改革委等相關部門和廣東省人民政府指導深圳綜合配套改革的工作機制，研究解決重大問題，對綜合配套改革進行評估和督促檢查。
（二）積極穩妥推進。要繼續解放思想，弘揚敢闖敢試、敢為人先的特區精神，積極營造鼓勵探索、大膽創新的寬松環境，要根據統籌規劃、全面推進、分步實施、重點突破的原則，抓緊制定綜合配套改革的具體實施方案，全面推進各個領域的體制改革，率先在重點領域和關鍵環節取得突破。
（三）依法規范實施。綜合配套改革要遵守國家法律、法規，符合國家產業政策的要求。綜合配套改革的有關內容超出國家有關規定的，由深圳市人民政府依法定程序報請審批。法律、法規沒有規定的，由深圳市人大常委會依照特區立法授權制定法規或者由深圳市人民政府制定規章，予以規范。
